Austatud Riigikogu. Eesti põhiseaduse paragrahv 28 sõnastab kodanike üldise õiguse riigi abile vanaduses — täpsustades samas, et selle abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra sätestab seadus.
Seega oleme me ühiskonnana kokku leppinud, et meil on vaja pensionisüsteemi, mis tagaks kodanikele vanaduspõlves riigipoolse abi. Selle abi üksikasjades kokkulepete saavutamine on aga igapäevase poliitika küsimus.
Oma tänase ettekandega püüan anda ülevaate nende kokkulepete üldistest piiridest ja võimalustest. Et seda teha, lubage mul alustada kaugemalt ja võib-olla esmapilgul iseenesest mõistetavatest asjadest. Ometi tundub mulle, et on oluline need põhimõttelised asjad läbi käia, et meie edasine arutelu oleks õiges kontekstis.
Meil on Euroopa Liidu riikide kõrgeim vaesusriski määr üksi elavate 65+ vanuses inimeste seas.
Ja nii alustangi triviaalsest tähelepanekust: me kõik vananeme. Lisaks sellele kehtib kõigi puhul üldise mustrina tõsiasi, et meie võimekus nii ühiskonna kui isikliku heaolu jaoks panustada ei ole üle meie elukaare ühtlane. Tänase diskussiooni seisukohalt on oluline, et see võime hakkab vanaduspõlve saabudes langema — ja langema kiiremini kui meie vajadused ning ootused. Pensionisüsteemi põhimõtteline eesmärk ja olemus on seda erinevust tasakaalustada ja kompenseerida.
Selleks on meil kaks põhimõttelist valikut: 1) me võime säilitada osa oma praegusest majandusproduktist, olgu siis indiviidi või ühiskonna tasandil, tarbimiseks ja kasutamiseks pensionieas; 2) me võime taotleda osa tuleviku majandusproduktis läbi investeeringute, soetades finantsvara või tuginedes sotsiaalpoliitilistele siiretele läbi maksude põhise ümberjagamise.
Aga veel enne, kui minna pensionite tagamise tehniliste valikute juurde, peatume korraks, et mõelda, millised on suuremad eesmärgid, mis neid valikuid juhiks.
Kõige üldisemal eesmärgitasandil on meil valik nö. “suure” ja ”väikse” pensionisüsteemi vahel. Lahtiseletatult peame otsustama, mis tasemel me soovime põhiseaduses ette nähtud riigi tuge tegelike meetmete ja vahenditega sisustada. Põhiseadus ei ütle meile, kas selle abi all tuleb mõista toimetulekupiiri (sellest allapoole jäädes oleks tegu juba vaesuse ja ilmajäetusega, mis omakorda annab õiguse riigi toele) või suhtelise sissetulekutaseme säilitamist. See põhimõtteline valik määrab meie järgmised sammud.
Eesti tänane positsioon Euroopa riikide võrdluses ei jäta kahtlust, et hetkel on meil tegemist vägagi minimalistliku süsteemiga. Meie pensionisüsteemi teoreetiline netoasendusmäär on Euroopa Liidu madalaim — 40%. Meil on EL riikide kõrgeim vaesusriski määr üksi elavate 65+ vanuses inimeste seas — ligi 80%. Kuna suure osa 65+ elanike tulud on vaesusriski piiri lähedal, toob palkade ja pensioni suhte väiksemgi langus kaasa vaesusriskis elavate inimeste kiire kasvu. Eesti on Euroopas esikohal pensioniealiste tööhõive osas, mille teises väljenduseks on EL riikide madalaim keskmise pensionipõlve ja töökarjääri suhe.
Kuidas keegi ka neisse numbritesse praegu ei suhtuks, osutab tänane seis tuleviku perspektiivis ühemõtteliselt sotsiaalsetele ja sedakaudu ka poliitilistele pingetele, nihutamaks Eesti pensionisüsteemi “suurema” valiku suunas. Arvestatav surve sellele, et Eesti pensionisüsteemis oleks tulevikus rohkem raha kui täna, on enam kui tõenäoline.
See juhatab meid tagasi eelpool mainitud põhimõtteliste valikute juurde.
Eesti—ja ühtlasi kogu arenenud maailma—pensionisüsteemide selgrooks on nn. “esimene sammas”, mis on jooksvalt maksudest finantseeritav (ingliskeelse terminina pay-as-you-go) sotsiaalkindlustus, kus tänased töötavad põlvkonnad finantseerivad oma sotsiaalmaksust riigi pensionikohustused varasemate, nüüdseks tööeast väljunud põlvkondade ees. Selle süsteemi kuldaeg oli läinud sajandi keskpaigas ja teises pooles, kus üldiselt oli põhjust eeldada, et iga järgmine põlvkond on suurem ja jõukam kui eelmine. Selliselt on igal järgmisel põlvkonnal jooksva pensionikoorma kandmine kergem kui käesoleval ning süsteem tervikuna on stabiilne ja jätkusuutlik.
Sisuliselt on teise samba puhul tegemist tuleviku maksukoorma toomisega tänasesse päeva.
Juba eelmise sajandi lõpukümnendil oli selge, et tulevik — mis vahepeal on saanud meie tänaseks päevaks — saab olema väga teistsugune. Kõikjal arenenud riikides kiirelt langev iive kombineerituna oodatava eluea pikenemisega toob endaga kaasa rahvastiku vananemise ning kohati kahanemise, mis omakorda tähendab, et puhtalt PAYG printsiibil põhinevad süsteemid muutuvad ajapikku ebastabiilseteks ja jätkusuutmatuteks. Tõsi, madalama tööealise ning nende maksudest ülalpeetava põlvkonna suhte kompenseerimiseks või parandamiseks on mitmeid erinevaid valikuid. Esiteks muidugi kõrgem sündimus, mis aga on paraku lihtsam öelda kui saavutada. Teiseks käepäraseks ventiiliks, millele ka erinevad Euroopa riigid olulisel määral toetunud on, on immigratsioon. Kolmas võimalus on lihtsalt tõsta maksumäära, kompenseerimaks madalamat laekumist ja kõrgemaid kulusid. Neljandaks—taaskord mitmel pool kasutust leidnud—õlekõrreks on olnud riigivõlg. Viiendaks on võimalik lükata edasi pensioniiga ja/või veelgi langetada asendusmäära, mis mõlemad vähendaksid survet pensionisüsteemile, kuid lükkaks selle inimeste endi kanda.
Siin ja täna ei ole meil mahti neisse valikutesse süveneda, aga piisab ka pealiskaudsest pilgust tõdemaks, et ükski neist ei kujuta endast lihtsat ja kaasnevate tagajärgedeta lahendust. Need alternatiivid olid silme ees inimestel, kes aastatuhande vahetuse paiku kujundasid välja Eesti kolmesambalise pensionisüsteemi. Tänaste vaidluste ja ümberkorralduste keskpunktis on selle süsteemi nn. “teine sammas”, ehk kohustuslik kogumispension.
Sisuliselt on teise samba puhul tegemist tuleviku maksukoorma toomisega tänasesse päeva. Kõik teise sambaga liitunud panustavad sotsiaalmaksu kaudu igakuiselt 2% oma teenistusest, millele lisandub 4% tuleviku pensioniõiguste arvelt ning see summa läheb isikustatud kontode süsteemile üles ehitatud reservi, mida investeeritakse läbi eraõiguslike pensionifondide. Tänase seisuga on Eesti 2. samba fondidel kokku varasid summas 4,5 miljardit eurot. See on raha, mille me oleme viimase 17 aasta jooksul individuaalselt ja üheskoos kõrvale pannud ja mille võrra vähem peab järgmine põlvkond meie pensioniteks panustama. Võrdluseks ja konteksti mõttes: Eesti pensionisüsteemi esimese samba (ehk riigipensioni) tänaste kohustuste hinnanguline kogumaht on umbes kahekordne SKP, ehk siis suurusjärgus 50 miljardit eurot.
Praegu arutluse all olevate ümberkorralduste südameks on senise kohustusliku kogumispensioni süsteemi muutmine vabatahtlikuks. Eesti ei ole esimene riik, kes seda teed on läinud ning varasemad samalaadsed muudatused on endaga toonud igati ootuspäraseid tagajärgi. See muidugi ei tähenda, et Eesti ei võiks osutuda erandiks, kuid nii teooria kui ka kogu senine empiirika sellele ootusele alust ei anna.
Paraku ei ole meil hetkel planeeritavate muutuste kohta kuskilt võtta mõjuanalüüse ega uuringuid, mida Eesti seadusloome hea tava ja kord ette näevad. Ometi on see vähene, mis meil täna olemas on, üldjoontes kooskõlas sellega, mida võiks oodata näiteks Ungari ja Poola hiljutise kogemuse põhjalt — või mida ennustaks meile käitumispsühholoogia, käitumuslik majandusteadus ning Eesti inimeste senine finantskäitumine. Norstati hiljutine küsitlusuuring andis tulemuseks, et ca. 28% tänastest teise sambaga liitunutest kavatsevad oma raha kogumispensioni süsteemist välja võtta ning 15%-l on plaan oma pensionivara uue loodava pensionikonto süsteemi kaudu ise hallata.
Mis on eesmärk, milleni praeguste ümberkorralduste abil loodetakse jõuda?
Kõigepealt tuleb muidugi tähele panna, et pensionisüsteemi kui terviku seisukohalt on see muutus selgelt samm “väiksema” süsteemi suunas. On äärmiselt ebatõenäoline, et vabatahtlik sammas tooks süsteemi raha juurde, samas on väga tõenäoline, et ta viib seda sealt välja.
Siinkohal on paslik peatuda ja küsida, mis on eesmärk, milleni praeguste ümberkorralduste abil loodetakse jõuda? Kui selleks on Eesti pensionisüsteemi jätkusuutlikkus, siis ainuüksi kogumispensioni vabatahtlikuks muutmisega seda kindlasti ei saavuta. Kui eesmärgiks on pensionite tõstmine, siis tõepoolest, nende inimeste arvelt, kes kogumispensionist loobuvad, on riigil täna võimalik panustada vähem tuleviku pensionide reserviks ning sedavõrd rohkem tänaste eakate heaolusse. Samas tuleks aga see mõte lõpuni mõelda ning tõdeda, et selliselt me lahendame tänast (igati tõsist) madalate pensionite probleemi tuleviku veelgi tõsisema arvelt. Teisisõnu on tegemist kummalise olukorraga, kus tänane “suuremale” süsteemile suunatud poliitika annab tagajärjeks “väiksema” süsteemi tulevikus. Seejuures on põhjust karta, et tulevaste põlvede valikute ruum sellele probleemile lahenduse leidmisel on veelgi ahtam kui täna.
Kui mureks on teise samba fondide madal tootlikkus, siis on tegemist tehnilise probleemiga, millele tuleks leida ka tehniline lahendus. Ravida madalaid tootlusi teise samba kaotamisega (mis oli üks algselt kaalutud variante) on sarnane olukorraga, kus kehva juukselõikust üritataks parandada giljotiini abil. Ka täna välja pakutud vabatahtlikkuse vahevariandi puhul on raske näha, kuidas see saaks pensionivarade tootlikkusele positiivselt mõjuda, kuivõrd individuaalne pensionikontode kaudu investeerimine saab tegelikult endiselt toimuma samas kogumispensioni süsteemis, läbi nendesamade “ahnete” vahendajate. Arvestades eesti inimeste senist sisuliselt olematut investeerimiskogemust (aktsiatesse ja võlakirjadesse on oma raha paigutanud vähem kui 5% elanikkonnast), on sellele ettevõtmisele keeruline suurt edu ennustada.
Individuaalne pensionikontode kaudu investeerimine saab tegelikult endiselt toimuma läbi nendesamade “ahnete” vahendajate.
Juttu on olnud ka sellest, et vabatahtlik pensionisüsteem annab inimestele võimaluse ise vastutada ning panustada oma vanaduspõlve kindlustamiseks. Paraku on meil taaskord väga vähe tõenduspõhist materjali, mis sellist ootust kinnitaks.
Inimeste individuaalne finantskäitumine, sh. tulevikuks säästmine on teaduskirjanduses väga põhjalikult läbi uuritud teema. Juba Adam Smith tõdes oma 1759. aastal ilmunud “Moraalitunde teoorias”, et tuleviku heaolu läheb meile tänase päevaga võrreldes väga vähe korda. Viimased kaks ja pool sajandit ei ole selles vallas midagi muutnud.
Muuhulgas võitis Richard Thaler just nimelt selles valdkonnas tehtud uurimistöö eest 2017. aastal Nobeli majandusauhinna. Thaler toob välja, et isegi kui inimestel on võimekus keeruliste finantsvalikute tegemiseks (eeldus, mille kehtivus enamuse inimeste puhul on küsitav), siis üldiselt ei suuda me olla piisavalt distsiplineeritud, et nende valikute järgi ka tegelikult toimetada. Need kaks väga inimlikku puudust on põhjuseks, miks on põhjust arvata, et hästi disainitud kohustusliku kogumispensioni süsteem annab tulemuseks kõrgema katvuse kui vabatahtlik. Seda hüpoteesi kinnitas ka läinud nädalal avaldatud Eesti Panga leibkondade finantskäitumise uuring, mis näitas taaskord, et teise sambaga liitunutel on kogunenud oluliselt rohkem sääste, kui mitteliitunutel.
Aga nagu rahandusminister Martin Helme eelmisel nädalal ühel teisel, samuti Eesti Pangas toimunud pensioniteemalisel seminaril oma avasõnades ütles: poliitiline valik on tehtud ja teise samba muudatused saavad teoks. Selle valguses tundub, et vast pole tõepoolest enam mõtet arutada ja vaielda selle üle, kas neid on hea mõte ette võtta või ei. Ometi on endiselt oluline valmistuda selleks, mida nad kaasa toovad.
Remargi korras märgin, et see on muidugi töö, mille oleks võinud ja pidanud tegema ära ENNE otsuste langetamist. Rootsi valmistas oma 2003. aasta pensionireformi ette umbes kümme aastat ning lõpuks sai see parlamendis laiapõhjalise, üle 80%-lise toetuse. Ka meie endi paari aasta tagused esimese samba muudatused olid pikalt ja põhjalikult ette valmistatud, erinevate osapooltega läbi arutatud ning kokku lepitud — ja seejuures oli tegu oma mastaabilt ja ulatuselt märksa väiksemate muutustega, kui praegu käimasolev protsess. Me räägime siin otsustest, millel on väga pikk ja laialiulatuv mõju ning mida on väga keeruline, kui mitte võimatu, kiirelt tagasi pöörata, kui peaks selguma, et tagajärjed ei ole sellised, nagu loodetud. See on koht, kus oleks pidanud enne lõikamist üheksa korda mõõtma. Valimisdebatt ei saa asendada väljatöötamiskavatsusi, sidusrühmade kaasamist, teiste ministeeriumite kooskõlastusi ja kõike muud, mis meil täna iseenesestmõistetavana seadusloome protsessi kuulub — ja millest Riigikogu praeguseid pensionimuudatusi kiirkorras menetledes kahetsusväärsel kombel mööda on minemas.
Pensionite indekseerimine ja erakorraline tõstmine on ainult pool rehkendust, ära tuleb teha ka teine pool.
Aga tagasi teema juurde. Tänases pensionisüsteemis on hulk asju, mida saab paremaks teha ning millel on positiivne efekt järgmiste põlvkondade pensionitele. Teine sammas ei kao ära ning vähemalt tänaste hinnangute põhjal jääb sinna pensionivara koguma arvestatav hulk inimesi. Teise samba väljamaksete süsteemi, mida hiljutised muutused juba oluliselt kohendasid, on võimalik veelgi parandada — muutes seda paindlikumaks. Fondide riskiprofiile ning Inimeste fondide valikuid üle elukaare on võimalik edasiselt optimeerida, informeeritust on võimalik tõsta. Keskmistel teenustasudel on ruumi veelgi allapoole liikuda — kõik see loob tingimused kõrgemateks tootlusteks, kui seni on suudetud saavutada. Põhimõtteliselt on kogumispensioni puhul võimalik kaaluda ka suuremaid reforme: näiteks võiks kaaluda Rootsi-sarnase, keskse riikliku pakkujaga süsteemi, mis suudaks pakkuda olulisi mastaabisääste kuludes. Samuti tasuks kaaluda tööandjapensioni võimalusi.
Kuid ka esimese samba puhul on asju, mida ette võtta — et me oleksime paremini valmistunud keerulisteks aegadeks tulevikus. Juba täna oleks vaja põhjalikult kaaluda eelpool mainitud valikuid pensionisurve leevendamiseks, sealhulgas immigratsiooni- ning maksupoliitika võimalusi ning erinevate valikute tõenäolisi tagajärgi. Pensionite indekseerimine ja erakorraline tõstmine on ainult pool rehkendust, ära tuleb teha ka teine pool. Nelja-aastase valimistsükli perspektiivist vaadatuna võivad need tunduda kauged mured ning võib olla ahvatlev oodata, et tänased demograafilised trendid pöörduvad või et tuleviku majanduskasv lahendab meie mured, ilma et me peaksime raskete otsustega silmitsi seisma. Jah, ei ole välistatud, et asjad saavad olema helgemad, kui meil täna on põhjust uskuda, kuid oleks vastutustundetu panustada vaid sellele lootusele nii meie endi kui meie laste põlvkonna tulevik.
Mõttekoja Praxis juht ja Tuleva liige Tarmo Jüristo tegi ettekande riigikogule 10. oktoobril, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsiooni algatatud pensionisüsteemi küsimusi käsitleva arutelu raames.
